Niniejsza publikacja stanowi polskie tłumaczenie opracowania naukowego: D.P. Kała,  The Organization of Voluntary Fire Services in Poland as an Emanation of the Democratic System of Contemporary Poland, w: Current challanges of human rights, rule of law and democracy, red. R. Tabaszewski, E. Kazić-Cakar, N. Shulzhenko, M. Hypiak, Lublin 2021, s. 101-117

Wstęp

Przedmiotem niniejszego opracowania naukowego jest zależność ustroju ochotniczych straży pożarnych od ustroju współczesnego państwa polskiego. Temat ten jest podejmowany, ponieważ w doktrynie prawa dotychczas nie podjęto i nie opracowano takiego zagadnienia naukowego. Artykuł stanowi więc wypełnienie luki w nauce prawa.

źródło foto :pixabay

Przedmiot niniejszych badań jest istotny społecznie z tej racji, że ochotnicze  straże pożarne stanowią jedną z najbardziej licznych organizacji współczesnej Polski, zaliczaną do sektora organizacji pozarządowych. Obecnie podejmowana jest próba reformy tych organizacji i toczy się istotna debata społeczna w tym zakresie.

Zasadniczym problemem podejmowanym w niniejszym opracowaniu jest odpowiedź na pytanie czy ustrój ochotniczych straży pożarnych stanowi emanację ustroju współczesnej Polski. Z zasadniczym problemem tego opracowania wiążą się zagadnienia szczegółowe takie jak: ustrój współczesnej Polski, relacje pomiędzy organami naczelnymi państwa polskiego, rodzaje władz w ochotniczych strażach pożarnych i ich kompetencje, zależność władz ochotniczych straży pożarnych pomiędzy sobą.

W artykule wykorzystane zostaną tradycyjne metody naukowe w ramach nauki prawa jak metoda dogmatyczno-prawna, metoda hermeneutyczna, metoda argumentacyjna.

1. Ustrój współczesnej Polski

            O ustroju współczesnej Polski w dużej mierze świadczy ukształtowanie struktury naczelnych organów państwa, relacje pomiędzy nimi oraz sposób ich wyboru. Kwestie te zostały zasadniczo ukształtowane w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (dalej jako konstytucja RP)[1]. Dopełnieniem regulacji konstytucyjnych są regulacje odpowiednich ustaw oraz aktów prawa niższego rzędu[2]. Ustrój ten nie jest kształtowany przez wszystkie regulacje i normy zawarte w konstytucji RP, ale tylko przez wybrane.

Zgodnie z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (dalej jako konstytucja RP) Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. „Cechą demokratycznego państwa prawa jest podział władz a także ich równoważenie się, w celu zagwarantowanie stabilnego działania mechanizmów demokratycznych. Podział władzy pomiędzy organy państwa zapobiega także nadmiernej koncentracji władzy i będącym efektem tej koncentracji nadużyciom”[3].

Ustrój Rzeczypospolitej Polskiej opiera się na podziale i równowadze władzy ustawodawczej, władzy wykonawczej i władzy sądowniczej. Władzę ustawodawczą sprawują Sejm i Senat, władzę wykonawczą Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej i Rada Ministrów, a władzę sądowniczą sądy i trybunały. Władzę ustawodawczą w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sejm i Senat. Sejm sprawuje kontrolę nad działalnością Rady Ministrów w zakresie określonym przepisami Konstytucji i ustaw (art. 10 konstytucji RP). „Równowaga władz państwowych zakłada wzajemną współpracę oraz wzajemne hamowanie się. Oznacza to przyznanie pewnych kompetencji poszczególnym władzom względem samych siebie (np. kompetencje wybierania, powoływania[4], odwoływania[5]). Wydzielenie władz i przyznanie im wzajemnych kompetencji, nie oznacza jednak, że zapanuje pomiędzy nimi absolutna równowaga”[6]. „Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, Rada Ministrów i Prezes Rady Ministrów w wykonaniu swych konstytucyjnych zadań oraz kompetencji kierują się zasadą współdziałania władz, wyrażoną w Preambule oraz w art. 133 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej”[7].

Posiadanie uprawnień władczych ma to do siebie, że podmiot sprawujący władzę najczęściej zmierza do rozszerzenia swojego imperium i wpływu na otaczającą go rzeczywistość, najczęściej rzeczywistość państwa. Demokratyczny ustrój państwa zapewnia także swobodę i pluralizm działalności politycznej. Powoduje to z kolei konkurencję pomiędzy partiami politycznymi o władzę państwową. To z kolei powoduje możliwość nabycia władz państwowych przez przedstawicieli konkurujących ze sobą partii politycznych. Konflikt polityczny z kolei negatywnie wpływa na współpracę władz państwowych. Konkurencja polityczna przeradza się w konkurencję władz państwowych między sobą, co zaburza konstytucyjne założenie o równowadze i współpracy. Wówczas „hamowanie” się władz wyradza się w negatywne, wzajemne „blokowanie” się, co z kolei prowadzi do zaburzeń w funkcjonowaniu państwa jako całości. Ostatnie co najmniej 30 lat funkcjonowania demokracji w Polsce obfituje w liczne przykłady „blokowania” się władz pomiędzy sobą z racji na obejmowanie ich przez przedstawicieli konkurujących ze sobą partii politycznych. Nierzadko ofiarami konkurencji władz uwikłanych w konflikt polityczny są obywatele i całe społeczeństwo, które nie może doczekać się oczekiwanych reform społecznych korzystnych dla całego społeczeństwa.

Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej jest najwyższym przedstawicielem Rzeczypospolitej Polskiej i gwarantem ciągłości władzy państwowej. Prezydent Rzeczypospolitej czuwa nad przestrzeganiem Konstytucji, stoi na straży suwerenności i bezpieczeństwa państwa oraz nienaruszalności i niepodzielności jego terytorium. Prezydent Rzeczypospolitej wykonuje swoje zadania w zakresie i na zasadach określonych w Konstytucji i ustawach[8] (art. 126 konstytucji RP). „Konstytucja nie dokonuje klasyfikacji kompetencji Prezydenta ani nie stara się wymienić ich wszystkich, odsyłając do szczegółowych uregulowań ustawowych, które przyznają Prezydentowi kompetencje nieujęte w normach ustawy zasadniczej. Z drugiej strony odesłanie to ma dodatkowy sens – w ten sposób nawet w przypadku kompetencji wyraźnie określonych konstytucyjnie wprowadzone zostaje związanie Prezydenta także ustawowymi zasadami wykonywania jego kompetencji”[9].

Rada Ministrów prowadzi politykę wewnętrzną i zagraniczną Rzeczypospolitej Polskiej. Do Rady Ministrów należą sprawy polityki państwa nie zastrzeżone dla innych organów państwowych i samorządu terytorialnego. Rada Ministrów kieruje administracją rządową[10] (art. 146 ust. 1-3 konstytucji RP). Rada Ministrów składa się z Prezesa Rady Ministrów i ministrów. W skład Rady Ministrów mogą być powoływani wiceprezesi Rady Ministrów (art. 146 ust. 1-3 konstytucji RP). „Niewykonanie przez Radę Ministrów obowiązku wynikającego z kompetencji do wydania rozporządzenia zapewniającego prawidłowe wykonanie ustawy (art. 146 ust. 4 pkt 1 i 2 w związku z art. 92 Konstytucji RP) narusza konstytucyjne zasady funkcjonowania demokratycznego państwa prawnego (art. 2 i 7 Konstytucji RP), a tym samym może stanowić delikt konstytucyjny”[11].

Sądy i Trybunały są władzą odrębną i niezależną od innych władz. Sądy i Trybunały wydają wyroki w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej (art. 173-174 konstytucji RP). Sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom[12] (art. 178 ust. 1 konstytucji RP). Sędziowie są powoływani przez Prezydenta Rzeczypospolitej, na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa[13], na czas nieoznaczony (art. 179 konstytucji RP). Sędziowie Trybunału Konstytucyjnego w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji (art. 195 ust. 1 konstytucji RP). „W państwach demokratycznych na niezawisłość sędziowską składa się wiele elementów, takich jak chociażby: 1) bezstronność w stosunku do przedmiotu sprawy i uczestników postępowania, 2) niezależność od instytucji pozasądowych, 3) samodzielność wobec innych organów sądowych, 4) uniezależnienie od wpływu czynników społecznych, w tym także od nadmiernych trosk materialnych, od polityki, opinii społecznej, środków masowego przekazu”[14].

Pewnym dopełnieniem trójpodziału władz w ustroju Polskim jest funkcjonowanie instytucji kontrolnych, które mają prawo kontrolować działalność m.in. naczelnych organów państwa. Do takich instytucji kontrolnych należy m.in. Najwyższa Izba Kontroli. O ile NIK nie uczestniczy w podziale władzy państwowej, to jednak przez swoje uprawnienia kontrolne ma wpływ na sprawowanie władzy przez naczelne organy państwa.

Najwyższa Izba Kontroli jest naczelnym organem kontroli państwowej[15]. Najwyższa Izba Kontroli podlega Sejmowi (art. 202 ust. 1-2 konstytucji RP). Najwyższa Izba Kontroli kontroluje działalność organów administracji rządowej, Narodowego Banku Polskiego, państwowych osób prawnych i innych państwowych jednostek organizacyjnych z punktu widzenia legalności, gospodarności, celowości i rzetelności (art. 203 ust. 1 konstytucji RP).  Prezes Najwyższej Izby Kontroli jest powoływany przez Sejm za zgodą Senatu na 6 lat i może być ponownie powołany tylko raz (art. 205 ust. 1 konstytucji RP). „Określenie NIK mianem konstytucyjnego organu państwa wiąże się przede wszystkim z faktem umieszczenia tego organu w systemie organów państwowych wymienionych w Konstytucji RP. Tak rozumiana konstytucjonalizacja nie ogranicza się jednak wyłącznie do samego wyliczenia NIK na poziomie konstytucyjnym. Obejmuje także wskazanie funkcji realizowanej przez ten organ (funkcja kontroli państwowej), wyznaczenie granic wykonywania tej funkcji (zakres kontroli państwowej), określenie pozycji ustrojowej NIK, a więc relacji, w jakiej pozostaje względem innych organów państwowych (oddzielenie od pozostałych władz, zasada podległości Sejmowi), wskazanie sposobu działania NIK, w tym także elementów jego struktury organizacyjnej (zasada kolegialności działania, unormowanie dotyczące Prezesa NIK)”[16].

2. Ustrój ochotniczych straży pożarnych

Podstawowymi aktami prawnymi na podstawie których działają obecnie ochotnicze straż pożarne (OSP) w Polsce są: ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej[17], ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach[18] oraz statuty ochotniczych straży pożarnych[19]. W ostatnich miesiącach został przestawiony projekt ustawy o ochotniczych strażach pożarnych, który ma stać się główną regulacją określającą funkcjonowanie OSP[20]. Obecnie trwają konsultacje społeczne dotyczące projektu[21].

Ochotnicze straże pożarne w Polsce działają co do zasady jako stowarzyszenia posiadające osobowość prawną. Kwestie ustrojowe w OSP zostały uregulowane w statutach OSP, które stanowią wewnętrzną „konstytucję” działania OSP[22]. Statuty te w skali kraju są dosyć jednolite, ponieważ są wzorowane na statucie wzorcowym przygotowanym swego czasu przez Związek Ochotniczych Straży Pożarnych Rzeczypospolitej Polskiej.

Władzami OSP  są: walne zebranie członków, zarząd, komisja rewizyjna (§ 17 statutu wzorcowego OSP). Walne zebranie członków[23]  jest najwyższą władzą OSP. Do kompetencji walnego zebrania członków, oprócz innych spraw  wymienionych  statucie, należy: 1) wysłuchanie i zatwierdzenie sprawozdań Zarządu z działalności OSP, 2) wysłuchanie sprawozdania  komisji rewizyjnej z działalności OSP, 3) udzielenie absolutorium zarządowi OSP[24], 4) uchwalenie programu działania i budżetu OSP, 5) wybór, spośród siebie zarządu z zachowaniem większości osób pełnoletnich, 6) wybór spośród siebie komisji rewizyjnej, 7) uchwalenie statutu OSP lub jego zmianę, 8)        ustalanie wysokości składki członkowskiej, 9) podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych przekraczających zwykły zarząd, w szczególności nabycia i zbycia nieruchomości oraz ich obciążenia, 10) rozpatrywanie odwołań od decyzji zarządu oraz innych spraw i wniosków zgłoszonych przez członków OSP, 11) wybieranie spośród siebie  delegatów w skład władz Związku OSP RP, 12) podjęcie uchwały o wystąpieniu ze Związku OSP RP, 13) nadawanie członkostwa honorowego OSP, 14) podjęcie uchwały o rozwiązaniu OSP (§ 20 ust. 1-2). Nadzwyczajne walne zebranie OSP może odwołać członka zarządu lub komisji rewizyjnej przed upływem terminu kadencji władz OSP i powołać w to miejsce innego członka zarządu lub komisji rewizyjnej na czas do odbycia zwyczajnego walnego zebrania (§ 22 ust. 4).

Zarząd wybiera ze swego grona prezesa, naczelnika, dwóch wiceprezesów, sekretarza i skarbnika, a także może wybrać gospodarza, kronikarza i zastępcę naczelnika straży. Naczelnik  sprawuje funkcję  wiceprezesa (§ 24 ust. 1). Prezes zarządu reprezentuje OSP na zewnątrz i kieruje pracami zarządu (§ 26).

Do zadań zarządu należy: 1) reprezentowanie interesów OSP, 2) realizowanie uchwał i wytycznych walnego zebrania, 3) zwoływanie walnego zebrania, 4) niezwłoczne zawiadomienie sądu rejestrowego o zmianie statutu oraz zmianach w składzie zarządu  i komisji rewizyjnej, 5) udzielanie niezbędnych wyjaśnień organowi nadzorującemu, 6) opracowanie projektów rocznego planu działalności i budżetu OSP oraz składanie opracowań z ich wykonania walnemu zebraniu, 7) zaciąganie w imieniu OSP zobowiązań finansowych i innych zobowiązań majątkowych w zakresie zwykłego zarządu, 8) przyjmowanie i skreślanie z listy członków OSP[25], 9) przyznawanie wyróżniającym się członkom dyplomów i nagród oraz występowanie z wnioskami o przyznanie odznaczeń i odznak, 10) tworzenie jednostek operacyjno-technicznych, 11) organizowanie młodzieżowych i kobiecych drużyn OSP, zespołów kulturalno-oświatowych i sportowych, 12) dokonywanie ocen realizacji przez poszczególnych członków OSP  powierzonych im zadań, 13) rozstrzyganie sporów między członkami, wynikających z ich przynależności do OSP, 14) wykonywanie innych zadań wynikających z postanowień statutu (§ 25).

Komisja rewizyjna jest organem kontrolnym OSP[26] i do jej zadań należy: 1) przeprowadzanie co najmniej raz w roku kontroli całokształtu  działalności statutowej OSP, ze szczególnym uwzględnieniem gospodarki finansowej i opłacania składek członkowskich, 2) składanie na walnym zebraniu sprawozdania z przeprowadzonych kontroli wraz z oceną działalności OSP, 3) przedstawianie zarządowi uwag i wniosków dotyczących jego działalności, 4) wnioskowanie o udzielenie  zarządowi absolutorium (§ 32 ust. 1). Członkowie  komisji rewizyjnej mogą brać udział w posiedzeniach zarządu z głosem doradczym (§ 34).

3. Wpływ ustroju państwa na ustrój ochotniczych straży pożarnych

W ochotniczych strażach pożarnych dostrzegamy praktycznie analogiczny trójpodział władz jak w obecnym państwie polskim. Sejm i Senat należy uznawać za najwyższą władzę w obecnej strukturze władz państwa polskiego z racji na jej dominującą funkcję w tworzeniu prawa oraz wyrażania wotum zaufania i nieufności dla Rady Ministrów, co daje Sejmowi prawo kształtowania składu rządu. Za odpowiednik Sejmu w ochotniczych strażach pożarnych należy uznawać walne zebranie członków. Walne zebranie członków również jest najwyższą władzą w OSP, ma prerogatywy w zakresie tworzenia prawa wewnętrznego oraz powołuje i odwołuje zarząd ochotniczej straży pożarnej. Różnica między organami państwa a OSP jest taka, że obok Sejmu jest jeszcze Senat, natomiast w OSP nie ma drugiej izby parlamentarnej jaką jest obecnie Senat. Dodatkowo Sejm i Senat pochodzą z wyborów powszechnych i są przedstawicielami społeczeństwa, natomiast walne zebranie członków nie pochodzi z jakiegokolwiek wyboru, lecz stanowi zrzeszenie wszystkich członków OSP.

Odpowiednikiem władz wykonawczych w państwie tj. Prezydenta i Rady Ministrów (rządu) jest w OSP prezes ochotniczej straży pożarnej oraz zarząd ochotniczej straży pożarnej. Tak jak Rada Ministrów co do zasady kieruje sprawami państwa, tak zarząd ochotniczej straży pożarnej kieruje sprawami ochotniczej straży pożarnej. Prezydent Polski jest wybierany w wyborach powszechnych, natomiast prezes OSP jest pierwotnie wybierany przez walne zebranie członków jako członek zarządu. Następnie zarząd OSP wybiera spośród siebie prezesa OSP. Zarząd OSP jest wyłaniany spośród członków walnego zebrania oraz zatwierdzany przez walne zebranie członków, podobnie jak Rada Ministrów może się składać z wybranych posłów i uzyskuje wotum zaufania od Sejmu.

W ochotniczych strażach pożarnych nie ma organu odpowiadającego trzeciej władzy w państwie tj. sądom i trybunałom. Natomiast analogię możemy dostrzec pomiędzy Najwyższą Izbą Kontroli oraz komisją rewizyjną ochotniczej straży pożarnej. Podobnie jak NIK jest najwyższym organem kontroli w państwie tak komisja rewizyjna jest głównym organem kontroli w OSP.

Pomiędzy władzami OSP występują elementy „hamownia” i ograniczania się władz charakterystyczne do elementów „hamowania” i ograniczania się władz państwowych. Z jednej strony walne zebranie członków OSP powołuje i odwołuje zarząd OSP, natomiast z drugiej strony zarząd OSP ma prawo skreślać z listy członków OSP osoby które tworzą walne zebranie członków. Komisja rewizyjna OSP ma szersze uprawnienia kontrolne niż walne zebranie członków, ale to walne zebranie członków powołuje skład komisji rewizyjnej. Komisja rewizyjna OSP ma prawo kontrolować zarząd OSP, ale zarząd OSP może skreślić z listy członków osobę która wchodzi w skład komisji rewizyjnej, doprowadzając tym samym do zmiany składu komisji rewizyjnej.

Zakończenie

            Rozwiązując problem postawiony we wstępie niniejszego opracowania, należy postawić tezę, że obecny ustrój ochotniczych straży pożarnych jest emanacją obecnego demokratycznego ustroju Polski. Wynika to z faktu, że w ochotniczych strażach pożarnych dostrzegamy elementy i cechy charakterystyczne dla współczesnej demokratycznej Polski. Na elementy te składają się głównie trójpodział władz, kompetencje tych władz oraz relacje pomiędzy tymi władzami. Nie jest to jednak „emanacja wprost” ponieważ w ochotniczych strażach pożarnych nie ma władzy sądowniczej. Dodatkowo organy OSP nie pochodzą z wyborów powszechnych. Demokratyzacja ochotniczych straży pożarnych na wzór demokratyzacji państwa wpisuje się w tradycyjne procesy społeczne związane ze zmianami ustrojów państw. Zmiana ustroju państwa pociąga za sobą zmianę ustrojów mniejszych organizacji funkcjonujących w obrębie państwa.

Dr Dariusz P. Kała