D. P. Kała, Ekwiwalent pieniężny dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych. Orzecznictwo, wzory pism, tablice (z suplementem elektronicznym), Gdańsk 2018

Książkę można nabyć w Wydawnictwie ODDK: link do strony z książką

Zobacz także:

Szkolenie z finansowania Ochotniczych Straży Pożarnych po zmianach w latach 2016-2018

więcej

Więcej o ekwiwalencie i nie tylko: Portal prawa ochrony przeciwpożarowej: www.lexfire.pl/

W świetle art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej(t.j. - Dz.U. z 2009 r.,Nr 178, poz. 1380 z późn. zm.) członek ochotniczej straży pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub gminę, otrzymuje ekwiwalent pieniężny. Wysokość ekwiwalentu ustala rada gminy w drodze uchwały.

Ekwiwalent został wprowadzony do porządku prawnego przez  ustawę z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej(Dz. U. z 1991 r., Nr 81, poz. 351 z późn. zm.), która weszła w życie we wrześniu 1991 r. Od okresu międzywojennego do tego czasu ustawodawstwo regulujące ochronę przeciwpożarową nie przewidywało wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniach ratowniczych lub szkoleniach pożarniczych.

Charakter prawny

Jednym z głównych sporów jaki rozgorzał wokół ekwiwalentu był spór o jego charakter prawny.  Na początku 2006 r. jedna z Regionalnych Izb Obrachunkowych w Polsce, a w ślad za nią Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, wydały interpretacje prawną w świetle której warunkiem koniecznym do otrzymania ekwiwalentu była utrata wynagrodzenia należnego z tytułu umowy o pracę lub innych aktów, na podstawie których powstaje stosunek pracy, z powodu udziału w działaniach ratowniczych lub szkoleniu pożarniczym. Ekwiwalent uznano za równoważnik utraconego wynagrodzenia, który przysługiwał jedynie osobom pozostającym w stosunku pracy, a nie przysługiwał osobom, które brały udział w działaniach ratowniczych lub szkoleniu pożarniczym po godzinach pracy oraz bezrobotnym, emerytom, rencistom, uczniom i studentom . Taka interpretacja przyczyniła się do faktu, że wiele gmin na terenie Małopolski zaprzestało lub ograniczyło wypłacanie ekwiwalentu. Ostatecznie sprawa znalazła finał na sali sądowej w dwóch instancjach. Orzeczenia wydane na skutek tych procesów, zapoczątkowały jednolitą linię orzeczniczą potwierdzoną kilkunastoma orzeczeniami sądów administracyjnych. W świetle tego orzecznictwa, ekwiwalent stanowi równoważnik, odpowiednik wkładu wniesionego na rzecz ochrony przeciwpożarowej przez strażaka OSP uczestniczącego w działaniach ratowniczych lub szkoleniu, w postaci czasu, wysiłku, zdrowia. Ekwiwalent nie jest równoważnikiem utraconego wynagrodzenia. Ten pogląd jest obecnie nie kwestionowany i jest honorowany przez Regionalne Izby Obrachunkowe i powielany także w rozstrzygnięciach nadzorczych wojewodów. Dodatkowo można wskazać, że ekwiwalent należy uznać za publiczne prawo podmiotowe.

Tryb wypłaty

            Wiele trudności praktycznych związanych jest z procedurą wypłaty ekwiwalentu. Ustawodawca ustalił jedynie, że wysokość ekwiwalentu ustala rada gminy w drodze uchwały oraz, że wysokość ekwiwalentu nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski” na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 748 z późn. zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu, za każdą godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym. Ekwiwalent jest wypłacany z budżetu gminy.

            Ta lakoniczna regulacja nie rozstrzyga jednak wielu zagadnień szczegółowych, z którymi w praktyce muszą się zmierzyć pracownicy urzędów gmin obsługujący Ochotnicze Straże Pożarne.  

Rada gminy ma prawny obowiązek podjęcia uchwały w sprawie wysokości ekwiwalentu. Taki obowiązek został potwierdzony w jednolitej linii orzeczniczej sądów administracyjnych. Wydanie tej uchwały stwarza dla członków OSP podstawę do występowania z roszczeniem do gminy o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego.

Swego czasu znaczące rozbieżności w rozstrzygnięciach nadzorczych wojewodów budził charakter prawny uchwał w sprawie wysokości ekwiwalentu. Ostatecznie kwestię tę rozstrzygnęły jednolicie sądy administracyjne uznając, że uchwała ta ma status aktu prawa miejscowego i podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Pomimo to w wielu miejscach w Polsce wciąż chce się traktować tą uchwałę jako akt kierownictwa wewnętrznego, co jest poglądem jednoznacznie błędnym.

Kolejnym istotnym praktycznym problem jest określenie treści uchwały w sprawie wysokości ekwiwalentu. Wiele gmin próbuje określać w uchwale tryb wypłaty ekwiwalentu, a także wzory załączników potrzebnych do jego wypłaty. W świetle jednolitej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, honorowanej przez rozstrzygnięcia nadzorcze wojewodów, taka praktyka stanowi naruszenie prawa i przekroczenie delegacji ustawowej określonej w art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Rada gminy ma prawo określić w swojej uchwale jedynie wysokość ekwiwalentu. Wysokość ta powinna być określona stawką kwotą, a nie ułamkową.

Drugim ważnym krokiem w procedurze wypłaty ekwiwalentu jest wydanie przez organ wykonawczy gminy zarządzenia wykonawczego do uchwały w sprawie wysokości ekwiwalentu. W zarządzeniu tym można określić m.in. wzory wniosków oraz terminy ich składania do gminy. W zakresie wydania zarządzenia brak jednolitej linii orzeczniczej sądów oraz rozstrzygnięć Regionalnych Izb Obrachunkowych oraz rozstrzygnięć nadzorczych wojewodów. Niedawne rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz jednego z Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w tej sprawie, wydają się być kontrowersyjne, powierzchowne i niedostatecznie uzasadnione.

Za co konkretnie płacić ekwiwalent

            Ustawodawca wskazał, że ekwiwalent pieniężny należy płacić za udział w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym. O ile ustawodawca zawarł w ustawie o ochronie przeciwpożarowej definicję legalną działania ratowniczego, to jednak nie umieścił tam katalogu, z którego wynikałoby za jakie szkolenia należy płacić ekwiwalent. Pojęcie szkolenia pożarniczego należy wykładać szeroko i w związku z tym ekwiwalent należy płacić za odbycie kursu podstawowego dla członków OSP, który jest jednym z warunków uprawniających do bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych, a także za inne szkolenia z zakresu w szczególności ratownictwa medycznego, chemicznego, ekologicznego, technicznego, kwalifikowanej pierwszej pomocy, kierowania ruchem drogowym, kursy dla płetwonurków, kursy z kierowania ruchem, szkolenia bhp, szkolenia dla naczelników OSP, dla dowódców OSP, dla komendantów gminnych OSP, dla kierowców-konserwatorów itd., itp. Pojęcie szkolenia pożarniczego nie obejmuje natomiast szkolenia specjalistów ochrony przeciwpożarowej oraz szkolenia inspektorów ochrony przeciwpożarowej. Ekwiwalentu nie należy płacić za udział w ćwiczeniach ratowniczych i zawodach, z tej racji, że są to kategorie odmienne od szkolenia pożarniczego, co wyraźnie wynika z wykładni językowej i systemowej art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej.

            Do wypłaty ekwiwalentu za udział w szkoleniu pożarniczym nie jest obligatoryjne aby szkolenie to było organizowane przez gminę lub Państwową Straż Pożarną, choć tak by mogło wynikać z wykładni językowej art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej. W drodze wykładni systemowej należy uznać podobnie jak wskazała Regionalna Izba Obrachunkowa w Katowicach, że „Gmina ma obowiązek wypłaty ekwiwalentu dla członków ochotniczej straży pożarnej nawet w przypadku, gdy gmina zleciła przeprowadzenie szkolenia pożarniczego podmiotowi zewnętrznemu”.

            Czas udział w działaniu ratowniczym i szkoleniu pożarniczym zlicza się minutowo. W tym zakresie nie dokonuje się zaokrągleń ani w górę, ani w dół do równej godziny.

Różnicowanie stawek ekwiwalentu

Różnicowanie ekwiwalentu należy oprzeć na trzech zasadach, które zostały potwierdzone w orzecznictwie sądów administracyjnych: 1) zasada stawki maksymalnej, 2) zasada równości, 3) zasada zróżnicowania. Według pierwszej zasady wysokość ekwiwalentu nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski”. Według drugiej zasady stawka ekwiwalentu za działania ratownicze i szkolenie pożarnicze musi być taka sama dla wszystkich członków OSP bez względu na ich status poza OSP, gdyż ich wkład w ochronę przeciwpożarową jest taki sam. Według trzeciej zasady stawka ekwiwalentu za działanie ratownicze może być większa, mniejsza lub taka sama jak stawka ekwiwalentu za szkolenie pożarnicze.

Od niewypłaconego ekwiwalentu można żądać odsetek na drodze powództwa cywilnego. Natomiast sam ekwiwalent nie podlega opodatkowaniu podatkiem od osób fizycznych.

Rezygnacja z ekwiwalentu

            W środowisku strażackim i samorządowym można spotkać rozbieżne poglądy na temat czy należy starać się o wypłatę ekwiwalentu, z racji na ochotniczy charakter służby w ochotniczej straży pożarnej. Należy jednak wskazać, że ekwiwalent jest indywidualnym prawem strażaka, którego nie może się zrzec. Można nie występować z wnioskiem o wypłatę ekwiwalentu. Jednak ani zarząd OSP, ani walne zebranie członków OSP nie może podjąć uchwały, że strażacy z danej OSP nie występując o ekwiwalent. Uchwały takie nie wiążą pojedynczych strażaków.

Dariusz P. Kała, doktor nauk prawnych, prowadzi kancelarię prawną obsługującą Ochotnicze Straże Pożarne i Państwową Straż Pożarną

Publikacja opracowana w oparciu o fragmenty opublikowane wcześniej w: monografii naukowej „Ekwiwalent pieniężny dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych. Orzecznictwo, wzory pism, tablice”, Zielonka 2013; Glosa do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 14 maja 2009 r., I UK 351/08 (charakter prawny udziału członków ochotniczej straży pożarnej w akcjach ratowniczych), „Państwo i Prawo” 2013, nr 1; Glosa do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 listopada 2011 r., II SA/Sz 848/11, „Samorząd Terytorialny” 2013, nr 1-2; Glosa do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2013 r., V SA/Wa 39/13, „Samorząd Terytorialny” 2014, nr 11; Ekwiwalent pieniężny za ćwiczenia i zawody dla członka ochotniczej straży pożarnej. Glosa do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 1.07.2014 r., IV SA/Wr 100/14, „Finanse Komunalne” 2015, nr 12.