Poniższa publikacja jest tłumaczeniem artykułu naukowego " Appointing and dismissing a district commandant of the State Fire Service in Poland" który został pierwotnie opublikowany na łamach czasopisma naukowego Teka Komisji Prawniczej PAN Oddział w Lublinie, vol. XV, 2022, no. 1, pp. 53–71 (link). Tłumaczenie poniższe nie stanowi nowej publikacji naukowej. Tłumaczenie udostępnia się w celu możliwości zapoznania się z artykułem, przez osoby które nie mają możliwości zapoznania się z wersją angielską.

 

 

 

Dariusz P. Kała

 

Powołanie i odwołanie komendanta powiatowego

państwowej straży pożarnej w Polsce

 

ABSTRAKT

 

Celem opracowania jest odpowiedź na pytanie jakie są przesłanki i zasady powoływania i odwoływania komendanta powiatowego PSP. Z głównym problemem opracowania wiążą się problemy szczegółowe takie jak: jaki charakter prawny ma decyzja powołująca i  odwołująca komendanta powiatowego, jaki jest udział organów administracji publicznej w procedurze powoływania i odwoływania, czy stanowiska organów administracji publicznej w procedurze powoływania i odwoływania mają charakter wiążący, jakie są główne przyczyny odwołania ze stanowiska komendanta powiatowego i czy muszą one zostać udowodnione, czy w procedurze powoływania i odwoływania komendanta powiatowego stosuje się kodeks postępowania administracyjnego.W artykule wykorzystane zostaną tradycyjne metody naukowe w ramach nauki prawa jak metoda historyczno-prawna, metoda hermeneutyczna, metoda argumentacyjna.

 

 

źródło: adobe stock

 

 

Strażak powoływany na stanowisko komendanta powiatowego PSP musi być oficerem. Przy powołaniu należy wziąć pod uwagę jego wykształcenie, doświadczenie oraz staż pracy. Powołanie ma charakter uznania administracyjnego a ważną rolę odgrywa zaufanie komendanta wojewódzkiego PSP. W procedurze powołania komendanta powiatowego zasadniczą rolę odgrywa komendant wojewódzki PSP oraz starosta, a także wojewoda. Odwołanie komendanta powiatowego PSP ma charakter uznaniowy, a przepisy nie zawierają przesłanek odwołania. Główną przyczyną odwołania w praktyce okazuje się subiektywna utrata zaufania ze strony komendanta wojewódzkiego PSP. Opinia starosty w procedurze odwołania komendanta powiatowego nie jest wiążąca. W procedurze powołania i odwołania komendanta powiatowego należy stosować kodeks postępowania administracyjnego.

 

Określony przez przepisy prawa model powoływania komendanta powiatowego PSP należy ocenić pozytywnie i należy go utrzymać w obowiązującym systemie prawa. Zasadność tego modelu wynika z dominującej roli komendanta wojewódzkiego w procedurze powołania oraz współdziałania w tej procedurze organów administracji publicznej tj. starosty oraz wojewody, którzy współdziałają z komendantem powiatowym po jego formalnym powołaniu. Zasadność tego modelu potwierdza jego długoletnie istnienie w systemie prawa z niewielkimi korektami wynikającymi ze zmian ustrojowych w Polsce jakie dokonywały się na przestrzeni ostatnich lat.

 

 

Wprowadzenie

Przedmiotem artykułu jest kwestia powoływania i odwoływania komendanta powiatowego państwowej straży pożarnej (PSP). Uzasadnieniem wyboru tematu jest brak opracowania naukowego w tym przedmiocie. Artykuł jest więc uzupełnieniem luki w nauce prawa. Opracowanie ma także duże znaczenie praktyczne, ponieważ w Polsce jest 314 powiatów oraz 66 miast na prawach powiatów[1] oraz 335 komend powiatowych PSP [2]. Rotacja na stanowiskach komendantów powiatowych zwykle jest największa w okresie zmian powyborczych. Kierownictwo państwa, ministerstwa spraw wewnętrznych i administracji oraz państwowej straży pożarnej, w okresach powyborczych decyduje się na zmianę praktycznie zdecydowanej większości komendantów powiatowych. Celem opracowania jest odpowiedź na pytanie jakie są przesłanki i zasady powoływania i odwoływania komendanta powiatowego PSP. Z głównym problemem opracowania wiążą się problemy szczegółowe takie jak: jaki charakter prawny ma decyzja powołująca i  odwołująca komendanta powiatowego, jaki jest udział organów administracji publicznej w procedurze powoływania i odwoływania, czy stanowiska organów administracji publicznej w procedurze powoływania i odwoływania mają charakter wiążący, jakie są główne przyczyny odwołania ze stanowiska komendanta powiatowego i czy muszą one zostać udowodnione, czy w procedurze powoływania i odwoływania komendanta powiatowego stosuje się kodeks postępowania administracyjnego.

W artykule wykorzystane zostaną tradycyjne metody naukowe w ramach nauki prawa jak metoda historyczno-prawna, metoda hermeneutyczna, metoda argumentacyjna.

 

1. Rys historyczno-prawny

Zgodnie z ustawą z dnia 4 lutego 1950 r. o ochronie przeciwpożarowej i jej organizacji [3], która weszła w życie 28 lutego 1950 r. powiatowych oraz miejscowych komendantów straży pożarnych mianował i odwoływał komendant główny po zasięgnięciu opinii prezydium terenowo właściwej rady narodowej. Regulacja ta obowiązywała w niezmienionym kształcie do 24 kwietnia 1960 r., kiedy została uchylona ustawą o ochronie przeciwpożarowej z 1960 r.

Od 25 kwietnia 1960 r. do 17 czerwca 1975 r. funkcjonowały w strukturach zawodowej straży pożarnej komendy powiatowe straży pożarnych. Funkcjonowały one jako organy ochrony przeciwpożarowej prezydiów rad narodowych, podlegające nadzorowi Ministra Spraw Wewnętrznych. Organy ochrony przeciwpożarowej działały zgodnie z zarządzeniami i wytycznymi ministra spraw wewnętrznych, odpowiednich organów wyższego stopnia oraz właściwych prezydiów rad narodowych.

Dekret z dnia 27 grudnia 1974 r. o służbie funkcjonariuszy pożarnictwa [4] ustalał, że komendanta powiatowego (miejskiego, dzielnicowego) straży pożarnych mianuje naczelnik powiatu (miasta, dzielnicy) spośród kandydatów przedstawionych przez komendanta wojewódzkiego straży pożarnych (komendanta straży pożarnych miasta wyłączonego z województwa). Regulacja ta uległa zmianie wskutek uchwalenia nowej ustawy z dnia 12 czerwca 1975 r. o ochronie przeciwpożarowej [5], która weszła w życie 18 czerwca 1975 r. Na skutek tej zmiany wprowadzono nową regulację zgodnie z którą komendanta rejonowego straży pożarnych mianował właściwy terenowy organ administracji państwowej stopnia wojewódzkiego spośród kandydatów przedstawionych przez komendanta wojewódzkiego straży pożarnych. Regulacja ta utrzymywała się bez zmian do 31 grudnia 1988 r., kiedy kolejną nowelizacją [6] została doprecyzowana. Od dnia 1 stycznia 1989 r. obowiązywał przepis zgodnie z którym komendanta rejonowego straży pożarnych mianował terenowy organ administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia wojewódzkiego spośród kandydatów przedstawionych przez komendanta wojewódzkiego straży pożarnych.

1 stycznia 1992 r., kiedy wchodziła w życie nowa ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej [7] w strukturach państwowej straży pożarnej nie było komend powiatowych (miejskich), a komendy rejonowe. Komendanta rejonowego państwowej straży pożarnej powoływał i odwoływał, spośród oficerów straży pożarnej, komendant główny państwowej straży pożarnej, na wniosek właściwego terenowo komendanta wojewódzkiego państwowej straży pożarnej. Wówczas nie występowała regulacja prawna która dopuszczałaby udział starosty w powoływaniu komendantów rejonowych PSP.

Instytucja komendanta powiatowego pojawiła się z dniem 1 stycznia 1999 r. z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa [8]. Reforma ustrojowa państwa została wprowadzona ustawą z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa [9].  Jednostkami zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa ustanowiono wówczas gminy, powiaty i województwa.

Wówczas w ustawie o państwowej straży pożarnej pojawiła się regulacja prawna zgodnie z którą komendanta powiatowego państwowej straży pożarnej powoływał spośród oficerów państwowej straży pożarnej komendant wojewódzki państwowej straży pożarnej, w porozumieniu ze starostą. Przepisu art. 35 ust. 3 pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym nie stosowało się. Komendanta powiatowego (miejskiego) państwowej straży pożarnej odwoływał komendant wojewódzki państwowej straży pożarnej po zasięgnięciu opinii starosty. Przepis art. 12 ust. 3 stosuje się odpowiednio. Ta regulacja przetrwała praktycznie w niezmienionym kształcie do 30 czerwca 2005 r.

Z dniem 1 lipca 2005 r. do obowiązującego stanu prawnego dodano regulacje, która przetrwała do dzisiaj w niezmienionym kształcie, zgodnie z którą w razie niezajęcia stanowiska lub niezaakceptowania zgłoszonej kandydatury na stanowisko komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej, w terminie 30 dni od dnia jej przedstawienia staroście, przedstawia się niezwłocznie kolejną kandydaturę. W przypadku braku porozumienia w stosunku do tej kandydatury w terminie 14 dni od dnia jej przedstawienia staroście, na stanowisko komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej komendant wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej powołuje wskazanego przez wojewodę oficera Państwowej Straży Pożarnej.

Funkcja komendanta powiatowego straży pożarnej istnieje w strukturach państwowej (wcześniej zawodowej) straży pożarnej co najmniej od drugiej wojny światowej. Okresowo zmieniano nazewnictwo na komendanta rejonowego i było to związane ze zmieniającą się strukturą terytorialną i instytucjonalną państwa. Od 1 stycznia 1999 r., kiedy wprowadzano reformę o trójstopniowym podziale terytorialnym państwa i tworzono powiaty, w strukturach państwowej straży pożarnej istnieje funkcja komendanta powiatowego.

Od czasów powojennych do dzisiaj utrzymuje się model prawny powoływania komendanta powiatowego (rejonowego) w którym udział biorą organy państwowej (zawodowej) straży pożarnej oraz terenowe organy administracji publicznej. Zmiany jakie zachodziły w tej materii polegały tylko na tym, że zmieniał się szczebel organów straży pożarnej i administracji publicznej, który uczestniczył w powoływaniu komendanta powiatowego (rejonowego) oraz charakter ich udziału, który miał albo postać opiniowania albo dyrektywnego wyznaczania kandydata.

 

2. Powołanie i odwołanie komendanta w innych służbach mundurowych

Komendanta powiatowego (miejskiego) policji powołuje i odwołuje komendant wojewódzki policji, po zasięgnięciu opinii starosty. Przepisu art. 35 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym nie stosuje się (art. 6c ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji [10]). W przypadku nieotrzymania opinii od starosty komendant wojewódzki policji może powołać odpowiednio komendanta powiatowego (miejskiego) policji po upływie 14 dni od dnia przedstawienia wniosku o wydanie opinii.

W służbie więziennej nie ma stanowiska komendanta powiatowego a w procedurze powołania dyrektora okręgowego nie uczestniczy starosta. W straży granicznej nie ma stanowiska komendanta powiatowego a w procedurze powołania komendanta oddziału nie uczestniczy starosta. W agencji bezpieczeństwa wewnętrznego, agencji wywiadu, centralnym biurze antykorupcyjnym nie ma stanowisk komendantów powiatowych i starosta nie uczestniczy w powoływaniu organów tych służb specjalnych.

Analiza uregulowań w innych niż w państwowej straży pożarnej pragmatykach służb mundurowych jest zasadna, gdyż słusznie i jednolicie wskazuje się w orzecznictwie sądów, że z racji na podobieństwo regulacji w ustawach służb mundurowych, można wykorzystywać orzecznictwo sądów wydane np. w odniesieniu do uprawnień policjantów, do rozstrzygania problemów występujących np. w PSP [11-13].

 

3. Powołanie komendanta powiatowego państwowej straży pożarnej

3.1. Zasady ogólne

W aktualnie obowiązującym stanie prawnym komendanta powiatowego (miejskiego) [14] państwowej straży pożarnej powołuje spośród oficerów państwowej straży pożarnej komendant wojewódzki państwowej straży pożarnej w porozumieniu ze starostą. Przepisu art. 35 ust. 3 pkt 1 [15] ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym [16] nie stosuje się. W razie niezajęcia stanowiska lub niezaakceptowania zgłoszonej kandydatury na stanowisko komendanta powiatowego (miejskiego) państwowej straży pożarnej, w terminie 30 dni od dnia jej przedstawienia staroście, przedstawia się niezwłocznie kolejną kandydaturę. W przypadku braku porozumienia w stosunku do tej kandydatury w terminie 14 dni od dnia jej przedstawienia staroście, na stanowisko komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej komendant wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej powołuje wskazanego przez wojewodę oficera Państwowej Straży Pożarnej (art. 13 ust. 1-2 u. PSP). Stosunek służbowy strażaka powstaje w przypadku stanowisk, dla których przepisy ustawy o Państwowej Straży Pożarnej przewidują powołanie - z dniem powołania na stanowisko (art. 31 u. PSP). Powołanie strażaka na określone stanowisko służbowe w Państwowej Straży Pożarnej jest uzależnione od posiadanego wykształcenia, kwalifikacji oraz stażu służby albo pracy (art. 36 ust. 1 u.PSP) [17]. W zakresie powoływanie komendanta powiatowego PSP generalnie brak jest wypowiedzi nauki prawa i orzecznictwa sądowego.

Powołanie komendanta powiatowego PSP ma charakter trzy etapowy. Następowanie po sobie kolejnych etapów uzależnione jest od konsensu organów powołujących komendanta powiatowego. Konsensus w etapie poprzedzającym dalsze etapy powoduje, że nie ma konieczności przechodzenia do dalszego etapu. Brak konsensusu we wcześniejszym etapie procedury powoduje przejście do kolejnego etapu. Trzeci etap jest etapem ostatnim i musi doprowadzić do powołania kandydata na stanowisko komendanta powiatowego. W procedurze powołania biorą udział zarówno organy państwowej straży pożarnej (komendant wojewódzki PSP) jak i organy administracji publicznej (starosta, wojewoda).

Wymogiem obligatoryjnym powołania na stanowisko komendanta powiatowego PSP jest aby powoływany strażak był oficerem PSP. Korpus oficerów w PSP obejmuje osoby na takich stopniach jak: młodszy kapitan, kapitan, starszy kapitan, młodszy brygadier, brygadier, starszy brygadier, nadbrygadier, generał brygadier. Nie można powołać na stanowisko komendanta powiatowego strażaków z korpusu szeregowych, aspirantów czy podoficerów.

W każdy z etapów powoływania komendanta powiatowego zachodzi współdziałanie organu PSP i organu administracji publicznej. W dwóch pierwszych etapach dochodzi do współdziałania komendanta wojewódzkiego PSP i starosty, a w trzeci etapie komendanta wojewódzkiego PSP i wojewody.

W dwóch pierwszych etapach organem inicjującym procedurę powołania jest komendant wojewódzki PSP, który dokonuje selekcji kandydatów spośród oficerów PSP. Selekcja ta ma charakter w pewnym sensie uznaniowy, arbitralny. Komendant wojewódzki nie musi z nikim konsultować swojego wyboru kandydata i nie  ma ustawowych przesłanek które musi spełniać kandydat na stanowisko komendanta powiatowego. Osoba taka musi po wyborze podołać realizacji zadań ustawowych które są przypisane do stanowiska komendanta powiatowego PSP, a więc nie może to być wybór całkowicie oderwany od kwestii wykształcenia, wiedzy i doświadczenia jakie posiadają potencjalni kandydaci [18].

Należy się zgodzić z jednolitą linią orzeczniczą sądów administracyjnych wyrażającą pogląd, że powołanie na stanowisko komendanta powiatowego PSP następuje w celu realizacji określonych zadań i wiąże się zwykle ze sprawowaniem odpowiedzialnych funkcji kierowniczych a gwarancją realizacji tych funkcji jest pełna przydatność określonej osoby na konkretnym stanowisku służbowym. Powyższy stosunek jest oparty na zaufaniu. Warunkiem powołania, obok fachowości i doświadczenia, jest bowiem także zaufanie, jakim osobę powołaną na dane stanowisko darzy organ powołujący [13,19-21]. Powołanie ma charakter uznania administracyjnego [22]. W nauce prawa nie wyrażono dotychczas w tym zakresie stanowiska.

Zgodnie z art. 58 ust. 2 u.PSP strażak pełniący służbę na stanowisku, dla którego przepisy ustawy przewidują powołanie, nie może pełnić funkcji w związkach zawodowych oraz nie podlega ochronie, o której mowa w art. 32 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych [23]. W związku z tą regulacją należy uznać, że strażak pełniący funkcję komendanta powiatowego PSP nie może pełnić funkcji w związkach zawodowych oraz nie podlega ochronie, o której mowa w art. 32 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych.

 

3.2. I etap powołania

Po dokonaniu wewnętrznej selekcji w ramach szeregów PSP komendant wojewódzki PSP zobligowany jest przedstawić swoja kandydaturę do zaopiniowania staroście. Przepis mówi literalnie o powołaniu komendanta powiatowego na bazie porozumienia komendanta wojewódzkiego PSP ze starostą. Przepis nic nie mówi jakiego rodzaju ma to być porozumienie. Należy uznać, że jest to porozumienie „nieformalne” tzn. takie które nie wymaga uprzedniego zawarcie jakiegoś porozumienia pisemnego w zakresie opiniowania kandydata. Wymóg porozumienia będzie spełniony jeżeli komendant wojewódzki PSP wskaże na piśmie staroście wybranego przez siebie kandydata, a starosta dokona swojego zaopiniowania. Dopuszczalne jest aby komendant wojewódzki uzasadnił swój wybór, co zapewne daje większe szanse na zaakceptowanie przez starostę wybranej kandydatury. Niedopuszczalne jest aby komendant wojewódzki PSP przedstawiał kilku kandydatów jednocześnie, a starosta dokonywał wyboru tego kandydata którego on akceptuje. Wskazuje na to literalnie przepis, który mówi o przedstawieniu kandydatury, a nie kandydatur.

Po przedstawieniu staroście kandydatury jest on zobligowany do zaopiniowania przedstawionej kandydatury. Co prawda art. 13 ust. 1 i 2 u.PSP nie mówi literalnie, że starosta wyraża swoją opinię, ale art. 13 ust. 3 u.PSP wskazuje literalnie na konieczność wyrażenia opinii. Należy więc uznać, że tak jak w procedurze odwołania komendanta powiatowego PSP tak i w procedurze powołania starosta powinien wyrazić swoją opinię. Opinia ta powinna mieć charakter pisemny i powinna być zwrotnie przekazana do komendanta wojewódzkiego PSP, jeżeli starosta taką opinię wyrazi i sporządzi.

Starosta w pierwszym etapie powołania ma 30 dni na reakcję w zakresie przedstawionej kandydatury. Starosta ma możliwość trojakiej reakcji. Po pierwsze może wyrazić akceptację dla przedstawionej kandydatury. Po drugie może wprost wyrazić brak akceptacji dla przedstawionej kandydatury. Po trzecie może nie zająć żadnego stanowiska.

Akceptacja przez starostę przedstawionej kandydatury skutkuje koniecznością powołania przez komendanta wojewódzkiego PSP zaopiniowanego pozytywnie kandydata na stanowisko komendanta powiatowego PSP. Pozytywne zaopiniowanie kandydata przez starostę nie pozwala komendantowi wojewódzkiemu odwołać wybranej przez niego wcześniej kandydatury. Opinia akceptująca starosty ma więc w tym zakresie charakter wiążący dla komendanta wojewódzkiego. Po pozytywnym zaopiniowaniu kandydata przez starostę następuje ostatni element formalny tego etapu jakim jest formalne powołanie kandydata na stanowisko komendanta powiatowego przez komendanta wojewódzkiego. wówczas następuje zakończenie procedury powołania i nie przechodzi się do dwóch pozostałych etapów powoływania na stanowisko komendanta powiatowego PSP.

Wyraźny brak akceptacji starosty dla przedstawionej kandydatury lub nie zajęcie stanowiska przez starostę w zakresie przedstawionej kandydatury skutkuje odrzuceniem pierwszej kandydatury i uruchamia drugi etap procedury powoływania.

 

3.3. II etap powołania

Drugi etap procedury jest powtórzenie czynności dokonywanych w pierwszym etapie. Konieczne jest przedstawienie pojedynczej kandydatury przez komendanta wojewódzkiego i zajęcie stanowiska przez starostę. Jedyne co ulega zmianie to to, że ulega skróceniu czas z 30 dni na 14 dni w którym starosta powinien zareagować na przedstawioną kandydaturę. Pozytywne zaopiniowanie kandydata finalnie skutkuje jego powołaniem przez komendanta wojewódzkiego PSP na stanowisko komendanta powiatowego PSP.

Wyraźny brak akceptacji starosty dla przedstawionej kandydatury lub nie zajęcie stanowiska przez starostę w zakresie przedstawionej kandydatury skutkuje odrzuceniem drugiej kandydatury i uruchamia trzeci etap procedury powoływania. Dwukrotny brak akceptacji kandydatury ze strony starosty powoduje nie tylko przejście do trzeciego etapu powoływania komendanta powiatowego PSP, ale także skutkuje utratą przez starostę prawa do opiniowania kolejnych kandydatur.

 

3.4. III etap powołania

Trzeci etap powoływania jest zasadniczo różny od dwóch poprzednich etapów. Po pierwsze rolę starosty w powoływaniu komendanta powiatowego PSP przejmuje wojewoda. Po drugie działanie wojewody nie ma już charakteru opiniowania, lecz charakter dyrektywnego wskazania oficera PSP, który powinien być powołany na stanowisko komendanta powiatowego przez komendanta wojewódzkiego. Po trzecie ustawodawca nie zakreślił terminu w jakim powinno dojść do powołania oficera PSP na stanowisko komendanta powiatowego PSP w trzecim etapie. Po czwarte należy uznać, że wojewoda nie ma wystarczającego rozeznania w szeregach co najmniej kilkuset oficerów PSP na terenie swojego województwa. We właściwej selekcji kandydatów może mu pomóc jedynie właściwy miejscowo komendant wojewódzki PSP, który takie rozeznanie posiada. Przy czym rola komendanta wojewódzkiego PSP w trzecim etapie procedury powołania również została ograniczona. Artykuł 13 nie daje komendantowi wojewódzkiemu PSP prawa do wybrania pojedynczej kandydatury przedstawianej wojewodzie do akceptacji. Aby wojewoda mógł dyrektywnie wskazać oficera wybieranego na stanowisko komendanta powiatowego, nie mając jednocześnie rozeznania w szeregach PSP, musi otrzymać od komendanta wojewódzkiego PSP co najmniej kilka w miarę równorzędnych kandydatur ze wskazaniem kompetencji uzasadniających wybór. Wojewoda wówczas mając świadomość, że każdy z przedstawionych kandydatów nadaje się na stanowisko komendanta powiatowego, może arbitralnie i wiążąco wskazać kandydata wybieranego na stanowisko komendanta powiatowego. Wojewoda nie ma możliwości tak jak starosta nie zająć stanowiska lub odrzucić wszystkie kandydatury. Wojewodzie przysługuje tylko jeden sposób reakcji na przedstawione kandydatury jakim jest wskazanie odpowiedniej jego zdaniem osoby. Dlatego komendant wojewódzki PSP powinien przedstawić wystarczającą liczbę kandydatur umożliwiającą wskazanie przez wojewodę. Przedstawienie kandydatur przez komendanta wojewódzkiego PSP powinno zostać dokonane na piśmie podobnie jak wybór dokonany przez wojewodę. Gdyby wojewoda otrzymał zbyt „szczupły” wykaz kandydatur może przed formalnym wskazaniem poprosić komendanta wojewódzkiego PSP o rozszerzenie wykazu kandydatur. Wskazanie dokonane przez wojewodę wiąże komendanta wojewódzkiego i ostatnim elementem tego etapu jest formalne powołanie wybranego kandydata na stanowisko komendanta powiatowego PSP przez komendanta wojewódzkiego PSP.

Takim model trzeciego etapu przyznający wojewodzie dominująca rolę, zabezpiecza przed przeciąganiem procedury powoływania komendanta powiatowego PSP na skutek rozbieżności w ocenie kandydatów pomiędzy komendantem wojewódzkim PSP a starostą.

 

4. Odwołanie komendanta powiatowego państwowej straży pożarnej

Komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej odwołuje komendant wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej po zasięgnięciu opinii starosty. Przepis art. 12 ust. 3 stosuje się odpowiednio (art. 13 ust. 3 u.PSP). Przepis ten stanowi formalno-prawną podstawę odwołania komendanta powiatowego PSP.

            Strażak pełniący służbę na stanowisku służbowym zajmowanym na podstawie powołania może być w każdym czasie, niezwłocznie albo w określonym terminie, odwołany z tego stanowiska przez organ uprawniony do powołania. Odwołanie strażaka ze stanowiska służbowego, o którym mowa w ust. 1, nie powoduje rozwiązania stosunku służbowego (art. 31a ust. 1-2 u.PSP). Artykuł 31a u.PSP stanowi materialno-prawną podstawę odwołania komendanta powiatowego.

            W doktrynie prawa brak wypowiedzi na temat powołania i odwołania komendanta powiatowego państwowej straży pożarnej. Niektóre aspekty powołania i odwołania zostały dookreślone przez orzecznictwo sądowe, głównie sądów administracyjnych. Orzecznictwo to w zdecydowanej większości jest jednolite. Na bazie tych orzeczeń powstały praktycznie jednolite linie orzecznicze które należy ocenić pozytywnie i je zaaprobować.

 

4.1. Charakter decyzji odwoławczej

            Należy się zgodzić z orzecznictwem sądowym wskazującym na uznaniowy charakter decyzji odwołującej komendanta powiatowego PSP. Odwołanie komendanta powiatowego ma charakter uznania administracyjnego i wynika z braku ustanowienia przez ustawodawcę konkretnych kryteriów uzasadniających odwołanie. Stosunek służbowy strażaka z powołania ma charakter organizacyjny i nie korzysta ze szczególnej ochrony prawnej charakterystycznej dla mianowania, którego rozwiązanie możliwe jest tylko w przypadkach określonych w ustawie (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 648/07 oraz wyrok NSA z dnia 18 lutego 2010 sygn. akt I OSK 1133/09) [13,19-22,24-26]. Komendant wojewódzki odwołując komendanta powiatowego ma całkowita swobodę w podejmowaniu swojej decyzji [24].

            „Podkreślić przy tym należy, że sądowa kontrola decyzji uznaniowych jest ograniczona, nie obejmuje ona celowości zaskarżonej decyzji, sąd bada czy decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ wydający decyzję zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy, po wszechstronnym oraz dogłębnym zbadaniu wszystkich okoliczności faktycznych. Natomiast brak przesłanek, którymi powinien kierować się organ, odwołując strażaka ze stanowiska, uniemożliwia sądowi jej weryfikację. Utrudnione jest również kontrolowanie decyzji pod względem zgodności z przepisami prawa procesowego, zważywszy że decyzja ta może być podjęta w każdym czasie lub niezwłocznie, natomiast brak przesłanek, które określałyby możliwość odwołania ze stanowiska wyłącza konieczność wykazywania zasadności podejmowanych na tej podstawie decyzji” [19-20,24-26].

 

4.2. Przyczyny odwołania

            Najczęstszą przyczyną odwołania ze stanowiska komendanta powiatowego PSP jest utrata zaufania przez przełożonych, która jest wynikiem konkretnych okoliczności faktycznych. Słusznie uznaje się w orzecznictwie sądowym, że: „Z chwilą utraty zaufania, o ile wykazane zostaną konkretne okoliczności mogące wywołać wątpliwości co do celowości pozostawienia osoby na kierowniczym stanowisku, zachodzą powody uzasadniające odwołanie. Utrata zaufania wynika z subiektywnej oceny przełożonego, a nie z obiektywnie zaistniałych przyczyn. Nie można skutecznie zakwestionować utraty zaufania w sytuacji wykazania przez organ faktów uzasadniających utratę zaufania”[13,19-21,24-15].

Powołanie się na utratę zaufania powinno być poparte wskazaniem przyczyny utraty zaufania, w szczególności jeżeli odwoływany komendant powiatowy legitymuje się doskonałymi wynikami w służbie, szybko awansuje, jest wielokrotnie nagradzany i wyróżniany, ma poprawne stosunki z władzami samorządowymi powiatu [26].

W orzecznictwie sądowym  wskazano jakie istniały przyczyny utraty zaufania, która z kolei stała się przyczyną odwołania komendanta powiatowego PSP. Wskazania sądów należy uznać za trafne.

Utrata zaufania może wynikać z istnienia konfliktu pomiędzy komendantem wojewódzkim PSP a komendantem powiatowym PSP [13,20]. Utrata zaufania  może być także wynikiem kontroli doraźnej w której stwierdzono nieprawidłowościami w  zakresie organizacji służby, w zarządzaniu jednostką PSP, w zachowaniu w stosunku do innych strażaków [19]. Przyczynę odwołania mogą stanowić wnioski końcowe z wystąpienia pokontrolnego, a dotyczące potencjalnych nieprawidłowości związanych z udziałem komendanta powiatowego w kursie rzeczoznawców pojazdów i posiadaniem przez niego kilku kart abonenckich telefonii komórkowej [25]. Przyczynę odwołania może także stanowić brak dyspozycyjności komendanta powiatowego. Słusznie wskazał sąd, że: „Wszak rzeczą oczywistą jest, że osoby na stanowiskach kierowniczych muszą się charakteryzować pełną dyspozycyjnością i czym skarżąca, z uwagi na zwolnienie lekarskie, nie mogła się wykazać. Natomiast odwoływanie się przez nią na argumentację o wykonywaniu jej powinności służbowych przez zastępcę jest o tyle chybione, że w zasadzie w każdych strukturach organizacyjnych istnieje takie stanowisko, lecz nie po to, aby permanentnie wykonywać obowiązki swojego przełożonego” [27].

            „W sprawie nie doszło do naruszenia zasady domniemania niewinności. Przepisy pragmatyki służbowej strażaków odnoszące się do materii utraty zaufania przez przełożonego, nie wiążą możliwości odwołania z faktem skazania za przestępstwo. Stąd, pewne zbyt stanowcze i ostateczne stwierdzenia jakimi posłużył się organ w skarżonej decyzji np. <<w związku z popełnieniem czynu>> należało traktować jedynie jako nieuprawnione i przedwczesne, lecz co do zasady nie rzutujące na prawidłowość samego rozstrzygnięcia” [25].

            „Odmowa przeprowadzenia kontroli, niedopuszczenie do kontroli, polemika z treścią rozkazu wydanego przez przełożonego, w tym braku dyscypliny podwładnych, mogło być uzasadnioną przyczyną do uznania przez organ, że skarżący utracił zaufanie przełożonego skutkiem czego było odwołanie go ze stanowiska komendanta PSP. Do podjęcia decyzji odwołującej nie jest konieczne udowodnienie wszystkich faktów stanowiących podstawę podjęcia decyzji. Wystarczy potwierdzenie wystąpienia większości zdarzeń będących przyczyną utraty zaufania przełożonego” [21].

            Należy się zgodzić z jednolitą linią orzeczniczą sądów, że odwoływany komendant powiatowy PSP nie korzysta z ochrony jaka przysługuje członkom związków zawodowych na podstawie art. 32 ustawy o związkach zawodowych [21,28].

W jednym z orzeczeń sądowych został wyrażony pogląd, w świetle którego: „Uzasadnienie odwołania funkcjonariusza ze stanowiska służbowego, może być w zasadzie bardzo lakoniczne. Brak przesłanek określających możliwość odwołania ze stanowiska wyłącza konieczność wykazywania zasadności podejmowanych na tej podstawie decyzji. Uzasadnienie decyzji w tego rodzaju sprawach może w istocie sprowadzać się do stwierdzeń o autonomicznym prawie organu w zakresie doboru kadry, bez konieczności wykazywania czy to braku odpowiednich kwalifikacji, zasług, osiągnięć, czy dokonywania ocen” [24]. Z orzeczeniem tym można się zgodzić tylko częściowo. Biorąc pod uwagę wcześniej zacytowane orzeczenia należy uznać, że w uzasadnieniu decyzji odwołującej komendanta powiatowego należy wskazać przyczynę odwołania, chociaż w przepisach nie wskazano jakie są przesłanki odwołania komendanta powiatowego PSP. Dodatkowo należy wskazać fakty popierające taką przyczynę i je przynajmniej w większości udowodnić zebranymi dowodami. Sąd administracyjny nie będzie wnikał czy przyczyna odwołania jest zasadna i celowa, bo przepisy nie określają przyczyn odwołania. Natomiast konieczne jest podawanie w uzasadnieniu decyzji odwoławczej przyczyny odwołania, aby decyzja ta była jak najbardziej transparentna.

 

4.3. Moc opinii starosty

Słusznie wskazuje się w jednolitym orzecznictwie sądowym, że uzyskanie opinii starosty w przedmiocie odwołania komendanta powiatowego PSP nie jest obligatoryjne. Dla odwołania wystarczające jest aby komendant wojewódzki PSP wystąpił o wydanie opinii przez starostę [22,25,29]. „Dla organu podejmującego decyzję nie ma znaczenia to, czy opinia starosty jest pozytywna czy negatywna. Opinia taka może wpłynąć na podejmowaną przez organ decyzję, ale nie może determinować woli organu, któremu przysługuje prawo decydowania [20,24,25].

 

4.4. Odpowiednie stosowanie art. 12 ust. 3 u.PSP

Zgodnie art. 13 ust. 3 u.PSP  komendanta powiatowego (miejskiego) państwowej straży pożarnej odwołuje komendant wojewódzki państwowej straży pożarnej po zasięgnięciu opinii starosty. Przepis art. 12 ust. 3 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 12 ust. 3 u.PSP 3. w przypadku braku opinii, o której mowa w ust. 2 [30], minister właściwy do spraw wewnętrznych odwołuje komendanta wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej po upływie 14 dni od dnia przedstawienia wniosku o odwołanie.

Według poglądów nauki prawa i odwołujących się do nich orzeczeń Sądu Najwyższego i sądów administracyjnych należy wskazać, że przez zwrot „odpowiednio” (stosować przepisy prawa) rozumie się, że niektóre przepisy wskazane do odpowiedniego zastosowania, należy stosować bez żadnych zmian w ich dyspozycji do wskazanego zakresu odniesienia, niektóre przepisy należy stosować z pewnymi zmianami w ich dyspozycji do wskazanego zakresu odniesienia, a niektóre przepisy nie mogą być stosowane w ogóle do wskazanego zakresu odniesienia [31, s. 367-376; 32; 33, s. 39].

Słusznie wskazano w orzecznictwie sądowym, że: „Zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy o państwowej Straży Pożarnej komendanta miejskiego Państwowej Straży Pożarnej odwołuje komendant wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej po zasięgnięciu opinii starosty. Przepis art. 12 ust. 3 ustawy stosuje się odpowiednio, co oznacza, iż w przypadku braku tej opinii, komendant wojewódzki odwołuje komendanta miejskiego po upływie 14 dni od dnia przedstawienia wniosku o odwołanie” [34].

 

4.5. Stosowanie Kodeksu postępowania administracyjnego

W orzecznictwie sądowym pojawiła się pewna rozbieżność czy w procedurze odwołania komendanta powiatowego PSP należy stosować kodeks postępowania administracyjnego i w jakim zakresie.

W jednym z orzeczeń wskazano: że: „Jeszcze raz podkreślić należy, że ustawa o Państwowej Straży Pożarnej zawiera kompleksowe uregulowanie w tym zakresie [35] zarówno co do podstawy materialnej, jak i procedury, nie zawiera odwołania, aby w sprawach nie uregulowanych w cytowanej ustawie stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Należy zwrócić uwagę, że ten szczególny tryb dotyczy wyłącznie odwołania strażaka ze stanowiska zajmowanego na podstawie powołania” [22]. Z orzeczeniem tym można się zgodzić częściowo w zakresie twierdzenia, że ustawa o państwowej straży pożarnej zawiera materialną i proceduralną podstawę odwołania komendanta powiatowego PSP. Jednak w procedurze odwołania komendanta powiatowego PSP należy stosować kodeks postępowania administracyjnego, nawet jeżeli w ustawie o PSP nie ma wprost takiego odwołania.

Należy zgodzić się z orzeczeniem sądu w którym zasadnie wskazano, że: „Komendant Główny PSP, orzekający w sprawie jako organ odwoławczy oraz Świętokrzyski Komendant Wojewódzki PSP podejmujący decyzje w sprawie odwołania skarżącego [36] z dotychczas zajmowanego przez niego stanowiska, byli związani rygorami procedury administracyjnej. Powinni więc przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 KPA), a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Byli zobowiązani do należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 KPA). Wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 KPA) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 KPA” [26].

Decyzji odwołującej komendanta powiatowego można nadać rygor natychmiastowej wykonalności [20].

 

5. Odwołanie komendanta powiatowego policji

Nauka prawa i orzecznictwo sądów w zakresie odwołanie komendanta powiatowego policji potwierdzają zasadność i słuszność poglądów wyrażanych w orzecznictwie sądowym dotyczącym odwołania komendanta powiatowego państwowej straży pożarnej. Dokonując wykładni przepisów dotyczących odwołania komendanta powiatowego PSP zasadne jest skorzystanie z poglądów wyrażanych w odniesieniu do przepisów dotyczących odwołanie komendanta powiatowego policji.

W doktrynie i orzecznictwie sadów jednolicie i słusznie się wskazuje, że opinia starosty w procedurze odwołania komendanta powiatowego policji nie ma charakteru wiążącego. Komendant wojewódzki zobowiązany jest wyłącznie do wystąpienia do starosty o wydanie takiej opinii. Jednak jeżeli jej nie otrzymuje w ciągu 14 dni od złożenia wniosku o wydanie opinii, może samodzielnie odwołać komendanta powiatowego policji [37; 38, s. 189; 39, s. 72; 40, s. 4-5; 41, s. 174].

Należy zgodzić się z jednolitymi poglądami sądów z zakresie przesłanek i podstaw odwołania komendanta powiatowego policji. Przepisy „nie dają podstaw do przyjęcia, iż odwołanie ze stanowiska komendanta powiatowego policji powinno być w szczególny sposób uzasadnione. Ustawodawca nie wprowadził żadnych warunków, od spełnienia których uzależnione jest odwołanie z tego stanowiska. Brak konkretnych kryteriów oznacza, że rozstrzygnięcie w tym przedmiocie pozostawiono uznaniu właściwego organu administracji publicznej, który w każdym czasie, oceniając przydatność do kierowania podległą jednostką organizacyjną, ze względu na charakter wykonywanej służby, może odwołać policjanta ze stanowiska kierowniczego jednostki. Zatem ocena przydatności zarówno przy powołaniu na stanowisko komendanta powiatowego policji, jak i przy odwołaniu z tego stanowiska, jest pozostawiona komendantowi wojewódzkiemu policji, który wykonuje swoje zadania przy pomocy podległych mu komend. Warunkiem powołania, obok fachowości i doświadczenia, jest także zaufanie, jakim osobę powołaną na dane stanowisko darzy organ powołujący, a utrata zaufania koniecznego do wykonywania funkcji jest podstawą odwołania z zajmowanej funkcji” [42-44].

„Sąd w składzie rozpoznającym skargę podziela poglądy wyrażane w orzecznictwie, iż odwołanie policjanta ze stanowiska zajmowanego na podstawie powołania jest prerogatywą organu i cechuje się uznaniowością. Z treści tego przepisu nie wynika, aby istniały szczególne przesłanki czy powody do odwołania, gdyż nie zawarto w nim konkretnych kryteriów uzasadniających odwołanie komendanta powiatowego policji ze stanowiska przez komendanta wojewódzkiego Policji. Określenie <<w każdym czasie>>, bez jakiegokolwiek dopełnienia materialnoprawnymi przesłankami ingerowania w stosunek służbowy, sprawia, że regulacja ta zapewnia pełną uznaniowość, a nawet swobodę w podejmowaniu decyzji przez uprawniony organ” [42-44].

„Sądowa kontrola decyzji o odwołaniu ze stanowiska funkcyjnego jest ograniczona, co wynika z braku przesłanek, jakimi winien kierować się organ przy odwoływaniu funkcjonariusza ze stanowiska służbowego. Sąd bada bowiem zgodność z prawem decyzji, ale nie wnika w celowość wydanej decyzji i zawartego w niej rozstrzygnięcia. Decyzje takie są wyłączone spod kontroli sądowej, w zakresie, w jakim organ administracji kieruje się uznaniem w granicach przyznanych mu w przepisach prawa materialnego. W takich sprawach sąd administracyjny, z uwagi na jego konstytucyjnie (art. 184 Konstytucji RP) określone zadania kontroli sądowej administracji nie może stanowić <<trzeciej instancji>> administracyjnej i zastępować organu administracji w rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej. Specyfika tego rodzaju rozstrzygnięć ogranicza także postępowanie dowodowe, uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego. Brak przesłanek, określających możliwość odwołania ze stanowiska, wyłącza konieczność wykazywania zasadności podejmowanych na tej podstawie decyzji i prowadzenia postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie wszystkich przyczyn odwołania (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 648/07 oraz z 10 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1446/10 – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl)” [27, 42-44].

„Przenosząc powyższe uwagi o charakterze ogólnym na grunt rozpoznawanej sprawy, trzeba mieć na uwadze to, że komendant wojewódzki policji utracił zaufanie w stosunku do skarżącego i w jego gestii leżała ocena celowości pozostawienia skarżącego na kierowniczym stanowisku. Utrata zaufania wynika z subiektywnej oceny określonych faktów przez przełożonego, a nie podwładnego. Zaznaczyć przy tym należy, iż organ I instancji powołał się na konkretne zdarzenie z 14 marca 2018 r., które również legło u podstaw wszczęcia wobec skarżącego postępowania dyscyplinarnego. Nadto prawidłowość stanowiska organu I instancji wzmacniają wyniki ankiety przeprowadzonej w dniach 16 - 17 lipca 2018 r. przez Sekcję Psychologów Komendy Wojewódzkiej Policji w (...) wśród osób (policjantów oraz pracowników cywilnych) z jednostki kierowanej przez skarżącego. Wyniki te wskazują, że uczestniczące w badaniu osoby wręcz obawiają się powrotu skarżącego” [27; 38, s. 189-190; 39, s. 73; 42-43].

Należy zgodzić się z poglądem sądu, że wydając decyzję o odwołaniu komendanta powiatowego policji komendant główny i komendant wojewódzki są zobowiązani do stosowania art. 6, 7, 77 § 1, 80 , a także 107 § 3 k.p.a. [44], a także z dalej idącym poglądem: „Pomimo faktu, iż przepis art. 6 c ustawy z dnia 06 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) nie odsyła bezpośrednio do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, to zastosowanie przepisu art. 106 KPA znajduje pełne uzasadnienie. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż samo postępowanie w sprawie odwołania komendanta miejskiego policji jest postępowaniem administracyjnym i toczy się na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, wobec tego do postępowania prowadzonego w celu wydania opinii przez organ współdziałający również będą one miały zastosowanie. Nadto art. 106 KPA nie będzie miał zastosowania tylko w sytuacjach, w których wyraźnie stanowi o tym przepis prawa materialnego” [45].

Słusznie uznał sąd, że: „W sprawie muszą wystąpić rzeczywiste i konkretne zdarzenia przemawiające przeciwko pozostawieniu określonego funkcjonariusza na dotychczasowym stanowisku, a decyzji nie można przypisać cechy dowolności. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W bardzo obszernej decyzji, w której organ głównie dokonał analizy przesłanek, jakimi należy się kierować przy zwolnieniu policjanta z dotychczas zajmowanego stanowiska i przeniesieniu do dyspozycji, zabrakło uzasadnienia rzeczywistych i konkretnych przesłanek w odniesieniu do osoby skarżącego. W rozkazie personalnym wydanym przez organ pierwszej instancji podano jedynie, że w związku z zaistniałą sytuacją mającą miejsce w dniach (...) i (...) czerwca 2018 r. w (...) w S. na szkoleniu kadry kierowniczej garnizonu lubuskiego oraz towarzyszącym temu zdarzeniu wydźwiękiem medialnym, skutkującym utratą do skarżącego zaufania przez przełożonych, zachodzi konieczność zwolnienia z dotychczas zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji. Wskazano też, że skarżący, pełniąc służbę na stanowisku kierowniczym, powinien powstrzymywać się od zachowań narażających Policję na utratę zaufania publicznego. W sprawie nie wykazano w żaden sposób, jaka sytuacja miała miejsce w trakcie przedmiotowego szkolenia, czy przywołany wydźwięk medialny spowodowany był zachowaniem bądź postawą skarżącego, a co najważniejsze, od jakich zachowań skarżący R.K. powinien się powstrzymywać. Przedmiotowy rozkaz personalny w żaden sposób nie wskazuje, dlaczego nastąpiła utrata zaufania przełożonych wobec skarżącego. Nie została wskazana ani jedna rzeczywista i konkretna przyczyna ją powodująca” [44].

 

Podsumowanie

            Wykładnia historyczno-prawna nie dostarcza zasadniczych odpowiedzi w przedmiocie powoływania i odwoływania komendanta powiatowego PSP. Brak w przeszłości wypowiedzi doktrynalnych i orzeczniczych w tej materii, nie pozwala na kontynuację lub zmianę linii doktrynalnych lub orzeczniczych oraz odniesienie ich do wykładni aktualnego stanu prawnego.

            Funkcja komendanta powiatowego występuję jedynie w państwowej straży pożarnej oraz policji i nie występuje w innych służbach mundurowych. Możliwe jest zgodnie z orzecznictwem sądowym korzystanie z poglądów doktryny i orzecznictwa wyrażanych w odniesieniu do regulacji prawnych związanych z policją w celu wykładni regulacji prawnych związanych z powoływaniem komendanta powiatowego w państwowej straży pożarnej.

            Strażak powoływany na stanowisko komendanta powiatowego PSP musi być oficerem. Przy powołaniu należy wziąć pod uwagę jego wykształcenie, doświadczenie oraz staż pracy. Powołanie ma charakter uznania administracyjnego, a przepisy nie zawierają skonkretyzowanych wymogów jakie powinien spełniać kandydat do tej funkcji. Komendant wojewódzki PSP powinien darzyć zaufaniem kandydata powoływanego na stanowisko komendanta powiatowego.

            W trzyetapowej procedurze powołania komendanta powiatowego zasadniczą rolę odgrywa komendant wojewódzki PSP oraz starosta. Obstrukcja przez starostę kandydatur przedstawianych przez komendanta wojewódzkiego PSP staroście, powoduje „wkroczenie” do procedury powołania wojewody, który ma prawo dyrektywnego wskazania osoby na stanowisko komendanta powiatowego, spośród kilku kandydatur przedstawionych mu przez komendanta wojewódzkiego.

            Określony przez przepisy prawa model powoływania komendanta powiatowego PSP należy ocenić pozytywnie i należy go utrzymać w obowiązującym systemie prawa. Zasadność tego modelu wynika z dominującej roli komendanta wojewódzkiego w procedurze powołania oraz współdziałania w tej procedurze organów administracji publicznej tj. starosty oraz wojewody, którzy współdziałają z komendantem powiatowym po jego formalnym powołaniu w wykonywaniu zadań z zakresu ochrony przeciwpożarowej na terenie powiatu i województwa. Zasadność tego modelu potwierdza jego długoletnie istnienie w systemie prawa z niewielkimi korektami wynikającymi ze zmian ustrojowych w Polsce jakie dokonywały się na przestrzeni kilkudziesięciu ostatnich lat.

            Odwołanie komendanta powiatowego PSP ma charakter uznaniowy, a przepisy nie zawierają przesłanek odwołania. Główną przyczyną odwołania w praktyce okazuje się subiektywna utrata zaufania ze strony komendanta wojewódzkiego PSP, która może być wynikiem np. konfliktu z komendantem wojewódzkim lub nieprawidłowości w zarządzaniu komendą powiatową. Przyczyna utraty zaufania powinna być wskazana w decyzji odwołującej komendanta powiatowego oraz opierać się na dowodach zebranych w postępowaniu odwoławczym.

            Dla odwołania komendanta powiatowego wystarczające jest zwrócenie się o opinię do starosty przez komendanta wojewódzkiego PSP. Komendant wojewódzki nie musi czekać na opinię starosty i może odwołać komendanta powiatowego także wbrew opinii starosty.

            W procedurze powołania i odwołania komendanta powiatowego należy stosować kodeks postępowania administracyjnego.

            Dla rozstrzygania wątpliwości prawnych w procedurze powołania i odwołania komendanta powiatowego PSP można korzystać z poglądów doktryny prawa i orzecznictwa sądowego wyrażanego w odniesieniu do powoływania i odwoływania komendanta powiatowego w policji, które to poglądy są zgodne z poglądami orzecznictwa sądowego wyrażanego w odniesieniu do powoływania i odwoływania komendanta powiatowego PSP.

 

Literatura

 

[1] Podział administracyjny Polski według Głównego Urzędu Statystycznego, https://stat.gov.pl/statystyka-regionalna/jednostki-terytorialne/podzial-administracyjny-polski/[dostęp 25.02.2021 r.]

 

[2] https://pl.wikipedia.org/wiki/Pa%C5%84stwowa_Stra%C5%BC_Po%C5%BCarna [dostęp 25.02.2021 r.].

 

[3] Dz.U. z 1950 r., Nr 6, poz. 51.

 

[4] Dz.U. z 1974 r., Nr 50, poz. 321 – dekret wszedł w życie 1 stycznia 1975 r.

 

[5] Dz. U. z 1975 r., Nr 20, poz. 106 z późn. zm.

 

[6] Ustawa z dnia 16 czerwca 1988 r. o zmianie niektórych ustaw regulujących zasady funkcjonowania terenowych organów władzy i administracji państwowej (Dz.U. z 1988 r., Nr 19, poz. 132).

 

[7] Dz.U. Nr 88, poz. 400.

 

[8] Dz.U. z 1998 r., Nr 106, poz. 668.

 

[9] Dz.U. z 1998 r., Nr 96, poz. 603.

 

[10] T.j. – Dz.U. z 2021 r., poz. 1882 z późn. zm. – dalej jako u.o.p.

 

[11] Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2019 r., I OSK 864/17, Legalis nr 1889822.

[12] Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2019 r., II SA/Wa 784/18, Legalis nr 2237363.

 

[13] Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2012 r., I OSK 921/11, Legalis nr 117452.

 

[14] W miastach na prawach powiatu powołuje się komendanta miejskiego. W dalszej części artykułu używany będzie zwrot komendanta powiatowego. Wszelkie wnioski i uwagi w odniesieniu do komendanta powiatowego będą się jednakowo odnosić do komendantów miejskich PSP.

 

[15] Brzmienie art. 35 ust. 3 pkt  u.s.p.: 3. Starosta sprawując zwierzchnictwo w stosunku do powiatowych służb, inspekcji i straży powołuje i odwołuje kierowników tych jednostek, w uzgodnieniu z wojewodą, a także wykonuje wobec nich czynności w sprawach z zakresu prawa pracy, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej.

 

[16] T.j. - Dz.U. z 2020 r., poz. 920 z późn. zm. – dalej jako u.s.p.

 

[17] Przepis ten ma także zastosowanie do powoływanie na stanowisko komendanta powiatowego PSP.

 

[18] Zgodnie z art. 36 ust. 1 u.PSP powołanie strażaka na określone stanowisko służbowe w Państwowej Straży Pożarnej jest uzależnione od posiadanego wykształcenia, kwalifikacji oraz stażu służby albo pracy.

 

[19] Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedziba w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2009 r., II SA/Wa 87/09, Legalis nr 213426.

 

[20] Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego  w Warszawie z dnia 8 marca 2011 r., II SA/Wa 1808/10, Legalis nr 355216.

 

[21] Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2007 r., I OSK 324/06, Legalis nr 236699.

 

[22] Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2006 r. II SA/Wa 1146/06, Legalis nr 292865.

 

[23] Artykuł ten uzależnia wypowiadania i rozwiązywanie stosunków prawnych członków związków zawodowych od zgody zakładowej organizacji związkowej.

 

[24] Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2008 r., II SA/Wa 227/08, Legalis nr 164184.

 

[25] Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2019 r., II SA/Wa 1431/18, Legalis nr 2295600.

 

[26] Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2008 r., II SA/Wa 1737/07, Legalis nr 838342.

 

[27] Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2010 r., II SA/Wa 1981/09, Legalis nr 619402.

 

[28] Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2005 r., I OSK 131/05, Legalis nr 1123599.

 

[29] Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2002 r., II SA 744/02, Legalis nr 99988.

 

[30] Chodzi o opinię wojewody.

 

[31] Nowacki J., „Odpowiednie” stosowanie przepisów prawa, „Państwo i Prawo” 1964, nr 3.

 

[32] Uchwała Sądu Najwyższego z dnia 23 maja 2006 r., I KZP 6/06, Legalis nr 74446.

 

[33] Kała D.P., Sto pytań do prawnika o ochotnicze straże pożarne. Poradnik praktyczny, tom I, Gdańsk 2012.

 

[34] Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedziba w Warszawie z dnia 28 września 2004 r., II SA 1460/03, Legalis nr 1134032.

 

[35] Chodzi tutaj o odwołanie komendanta powiatowego PSP.

 

[36] Komendanta powiatowego PSP.

 

[37] Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2009 r., II SA/Wa 663/09, Legalis nr 228811.

 

[38] Kotowski W., Ustawa o Policji. Komentarz, Warszawa 2012.

 

[39] Świerczewska-Gąsiorowska A., Komentarz do art. 6c, w: Ł. Czebotar, Z. Gądzik, A. Łyżwa, A. Michałek, A. Świerczewska-Gąsiorowska, M. Tokarski, Ustawa o Policji. Komentarz, Warszawa 2015.

 

[40] Sęk A., Obrębski Z., Prawne determinanty współpracy jednostek samorządu terytorialnego i Policji w zakresie ochrony bezpieczeństwa publicznego, „Studia Politologiczne” 2009, vol. 14.

 

[41] Siwek M., Organy samorządu terytorialnego a działanie gminy, „Acta Uniwersitatis Lodziensis. Folia Oeconomica” 2012, t. 270.

 

[42] Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2019 r., II SA/Wa 411/19, Legalis nr 2385209.

 

[43] Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2016 r., II SA/Wa 1684/15, Legalis nr 1471450.

 

[44] Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego  w Warszawie z dnia 6 czerwca 2019 r., II SA/Wa 1890/18, Legalis nr 2294394.

 

[45] Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 czerwca 2007 r., IV SA/Gl 1349/06, Legalis nr 112720.